C.C. n° 125/2016, 6 octobre 2016 (ASBL Aktiekomitee Red de Voorkempen e.a., ASBL Natuurpunt, Vereniging voor natuur en landschap in Vlaanderen e.a., A.M. e.a.)

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Revue
Numéro 4
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C.C. n° 125/2016, 6 octobre 2016 (ASBL Aktiekomitee Red de Voorkempen e.a., ASBL Natuurpunt, Vereniging voor natuur en landschap in Vlaanderen e.a., A.M. e.a.)

Année 2017 Volume 2017 Numéro 4 Page 291 Langue Français Juridiction Grondwettelijk Hof - Cour Constitutionnelle - Arbitragehof - Cour d'Arbitrage, 06/10/2016 Référence “C.C. n° 125/2016, 6 octobre 2016 (ASBL Aktiekomitee Red de Voorkempen e.a., ASBL Natuurpunt, Vereniging voor natuur en landschap in Vlaanderen e.a., A.M. e.a.)”, AMEN 2017, nr. 4, 291-294 Résumé Sommaire 1 La Cour annule l’article 226 du décret de la Région flamande du 25 avril 2014 relatif au permis d’environnement. Il peut être déduit de la jurisprudence de la Cour de justice que l’obligation de protection générale qui est inscrite dans l’article 6, paragraphe 2, de la directive Habitats s’applique également aux exploitations qui ne sont pas qualifiées de « projet » au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive précitée et qu’un droit à pouvoir exercer une activité déterminée sans limitation dans le temps et sans pouvoir prendre des mesures complémentaires à l’égard de ces exploitations est susceptible de méconnaître cette disposition, même après application de la procédure visée à l’article 6, paragraphe 3, de la directive Habitats. Bien que l’article 36ter, § 3, alinéa 2, du décret du Parlement flamand du 21 octobre 1997 concernant la conservation de la nature et le milieu naturel, modifié par l’article 226 attaqué, prévoie expressément que l’exécution d’une évaluation appropriée est requise si le simple renouvellement du permis ou la conversion d’une autorisation écologique en permis d’environnement à durée indéterminée porte sur des activités qui entraînent des interventions physiques dans le milieu naturel, cette disposition n’est pas suffisante pour satisfaire aux exigences précitées établies par la jurisprudence de la Cour de justice. Toutefois, en ce qui concerne spécifiquement la conversion, il convient d’observer que la pratique de rédiger des évaluations appropriées a progressivement évolué, tant en quantité qu’en qualité, au cours des ans. De plus, les évaluations appropriées ont été réalisées dans la perspective qu’un permis d’environnement n’était valable que vingt ans et non à durée indéterminée, tel que ce sera le cas, en principe, pour le nouveau permis d’environnement. Etant donné qu’une évaluation appropriée n’est plus nécessaire, conformément au décret sur le permis d’environnement, en cas de simple renouvellement du permis d’environnement ou de conversion effectuée en vertu de l’article 390, pour autant que le permis ne porte pas sur des activités requérant des interventions physiques dans le milieu naturel, l’article 36ter, § 3, alinéa 2, du décret du 21 octobre 1997 concernant la conservation de la nature et le milieu naturel, remplacé par l’article 226 du décret attaqué, n’est pas compatible avec le droit de l’Union européenne. Sommaire 2 Le choix d’accorder le permis d’environnement en principe à durée indéterminée constitue une condition essentielle pour réaliser les objectifs qui ont été avancés par le législateur décrétal, en particulier la réalisation d’une procédure d’autorisation totalement intégrée dans laquelle seront simultanément appréciés tant les aspects urbanistiques que les aspects environnementaux d’un projet envisagé. En outre, le caractère permanent est la suite logique du choix du législateur décrétal d’offrir davantage de sécurité juridique au détenteur du permis et à l’autorité. Néanmoins, le principe de la durée de validité indéterminée d’un permis d’environnement délivré pour l’exploitation d’un établissement ou d’une activité classés peut être considéré comme un recul du niveau de protection par rapport à la réglementation actuelle figurant dans le décret du 28 juin 1985 relatif à l’autorisation anti-pollution. Le législateur décrétal a toutefois prévu, outre des mesures de police, un certain nombre de mesures d’accompagnement, telles que l’évaluation générale et ciblée des établissements ou des activités et des possibilités de participation du public concerné ou d’une instance consultative au terme de chaque période d’exploitation de 20 ans. Pour que les évaluations se déroulent de manière transparente et efficace, le législateur décrétal prévoit la conception de programmes d’évaluation pluriannuels évolutifs. Par conséquent, le principe du caractère permanent du permis d’environnement n’est pas inconditionnel. En prévoyant un système d’évaluation périodique et la possibilité d’actualiser l’objet et la durée du permis d’environnement au terme de chaque période de validité de 20 ans, le législateur décrétal a pris des mesures visant à ce qu’il ne puisse y avoir aucune diminution significative du niveau de protection de l’environnement au sens de l’art. 23, al. 3, 4° Const. Sommaire 3 La circonstance que l’avis tacite soit réputé favorable en application des articles 26, 43, 61 en 336 attaquées du décret de la Région flamande du 25 avril 2014 relatif au permis d’environnement ne dispense pas l’autorité délivrant le permis de l’obligation de motiver expressément ce permis, en application de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs et des dispositions pertinentes du décret sur le permis d’environnement (notamment les articles 33, 47 et 66), et n’empêche pas le Conseil pour les contestations des autorisations d’examiner, sur la base de cette motivation explicite, de la décision accordant le permis et du dossier administratif et en tenant compte des éventuelles observations des parties, si cette décision est conforme aux conditions d’octroi d’un permis d’environnement fixées par le décret sur le permis d’environnement, le Code flamand de l’aménagement du territoire, le décret sur la politique de l’environnement et les arrêtés d’exécution. Bien que d’autres solutions eussent été envisageables en cas de dépassement du délai prescrit pour rendre un avis, par exemple la poursuite de la procédure sans l’avis, le législateur décrétal n’a pas poursuivi un objectif illégitime en recourant à la technique législative des avis tacites réputés favorables. Le législateur décrétal vise, par le biais des divers délais de forclusion procéduraux, à obtenir un gain de temps substantiel, cependant que les délais tendent à créer la clarté pour les demandeurs de permis qui sont ainsi certains que leur demande sera examinée dans les délais prévus. En prévoyant que si aucun avis n’est rendu dans le délai de forclusion fixé, l’avis est réputé favorable, le législateur décrétal a pour objectif d’attacher au silence de l’instance consultative une « sanction », dont on peut raisonnablement admettre qu’elle aura aussi un effet préventif. Bien que l’article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution charge les législateurs compétents de garantir le droit à la protection d’un environnement sain, cette disposition n’interdit pas au législateur décrétal d’accorder au Gouvernement flamand des délégations, pour autant qu’elles portent sur l’adoption de mesures dont l’objet a été déterminé par ce législateur. Conformément aux articles attaqués du décret sur le permis d’environnement, le Gouvernement flamand est chargé de fixer les délais d’avis et d’indiquer les éléments que l’avis doit examiner. Le législateur décrétal a lui-même précisé le moment où les divers avis sont nécessaires et le moment où la commission du permis d’environnement doit fournir un avis intégré, en tenant compte de la distinction entre la procédure d’autorisation ordinaire et la procédure d’autorisation simplifiée, ainsi que du degré d’instance dans lequel la demande de permis est examinée. Sommaire 4 Bien que la Cour ne soit pas compétente pour procéder à un contrôle direct au regard des directives européennes, de la Convention du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (la Convention d’Aarhus) et des principes généraux de droit, elle est compétente pour procéder à un contrôle des articles attaqués au regard des articles 10, 11 et 23 Const., combinés avec les dispositions de droit européen et de droit international et avec les principes généraux de droit précités. En ce qui concerne la violation alléguée de l’obligation de motivation formelle, telle qu’elle découle de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, la Cour n’est pas compétente pour procéder au contrôle d’une disposition décrétale attaquée au regard de cette obligation de motivation formelle. Toutefois, le moyen peut également être interprété en ce sens qu’il invoque la violation des articles 10 et 11 Const., combinés avec l’obligation de motivation formelle, au motif que l’instauration d’un avis favorable tacite ou d’une décision de refus tacite priverait une catégorie déterminée de justiciables du droit fondamental à la protection d’un environnement sain et les priveraient aussi du droit de prendre connaissance d’une motivation explicite et suffisante qui est, quant à lui, accordé à une autre catégorie de justiciables. Dans cette mesure, le moyen est recevable et l’exception d’incompétence doit être rejetée. Sommaire 5 Bien qu’il puisse être soutenu, avec les parties requérantes, que le droit de demander à être entendu a une portée plus restreinte que le droit d’être entendu, il n’apparaît ni des dispositions du décret du Parlement flamand du 25 avril 2014 relatif au permis d’environnement (le décret sur le permis d’environnement) ni des travaux préparatoires de celui-ci, que telle aurait été l’intention du législateur décrétal. Conformément à la ratio legis de l’article 27 du décret sur le permis d’environnement, il y a lieu de considérer que le demandeur d’un permis d’environnement sera entendu par la commission du permis d’environnement, s’il adresse à cet effet une demande à la commission, celle-ci n’ayant reçu aucun pouvoir d’appréciation à cet égard. Conformément à la ratio legis de l’article 62 du décret sur le permis d’environnement, il faut également admettre que le demandeur de permis et l’auteur d’un recours seront entendus par la commission du permis d’environnement ou par l’autorité compétente, s’ils adressent à cet effet une demande. Il n’est pas déraisonnable de n’accorder le droit d’être entendu en première instance administrative qu’au demandeur de permis, afin de lui permettre de répliquer aux points de vue, observations et objections des autres parties ou tiers. Il est également raisonnablement justifié de limiter le droit d’être entendu en dernière instance administrative aux parties - demandeur de permis et auteur de recours - qui soit sont personnellement concernées par la décision à prendre, soit ont montré leur intérêt en introduisant un recours. En outre, le public concerné a la possibilité d’introduire un recours en dernière instance administrative (article 53, 2° du décret sur le permis d’environnement), le « public concerné » étant « toute personne physique ou morale, ainsi que toute association, toute organisation et tout groupe doté de la personnalité morale qui est touché ou qui risque d’être touché par une décision concernant la délivrance ou l’actualisation d’une autorisation ou des conditions dont elle est assortie ou qui a un intérêt à faire valoir à cet égard; aux fins de la présente définition, les organisations non gouvernementales qui oeuvrent en faveur de la protection de l’environnement sont réputées avoir un intérêt » (article 2, 1°, du décret sur le permis d’environnement). Si des membres du public concerné introduisent un recours contre la décision prise en première instance administrative, ces personnes deviennent auteur de recours, ce qui a pour effet qu’un droit d’être entendu leur est alors reconnu, ainsi qu’au demandeur de permis (article 62, alinéa 1er, du décret sur le permis d’environnement; article 44, alinéa 2, de l’arrêté du Gouvernement flamand du 27 novembre 2015 portant exécution du décret du 25 avril 2014 relatif au permis d'environnement). Sommaire 6 Le droit à la protection d’un environnement sain, garanti par l’article 23, alinéa 3, 4° Const., implique une obligation de standstill qui s’oppose à ce que le législateur compétent réduise significativement le niveau de protection offert par la législation applicable, sans qu’existent pour ce faire des motifs liés à l’intérêt général. Cette obligation ne peut toutefois pas être interprétée en ce sens qu’elle interdirait au législateur décrétal d’apporter des modifications au système des permis d’urbanisme et d’environnement. Elle interdit de prendre des mesures qui entraîneraient un recul significatif du droit garanti par l’article 23, alinéa 3, 4° Const., sans qu’existent pour ce faire des motifs liés à l’intérêt général, mais elle ne prive pas le législateur décrétal de son pouvoir d’appréciation quant à la manière la plus adéquate de garantir ce droit. Sommaire 7 Compte tenu des possibilités de participation et de recours dont dispose le public concerné, il n’apparaît pas que le droit de participation des tiers soit affecté d’une manière qui porterait atteinte à l’obligation de standstill, telle qu’elle découle de l’article 23, alinéa 3, 4° Const. L’examen au regard de l’article 3, alinéas 1 et 9 et de l’article 9, alinéas 2 et 4 de la Convention d’Aarhus ne conduit pas à une autre conclusion. Sommaire 8 Même s’il peut être considéré que l’introduction d’un rejet tacite dans le cadre du recours administratif dirigé contre un permis d’environnement entraîne, par rapport à la réglementation relative au permis d’environnement régi par le décret du 28 juin 1985, une diminution significative du niveau de protection, en particulier pour les recours introduits par les membres du public concerné contre des décisions délivrant des permis d’environnement, en première instance administrative, cette diminution peut être justifiée par des motifs liés à l’intérêt général. Les délais de forclusion stricts servent la sécurité juridique que le législateur considère comme nécessaire en matière d’environnement et d’urbanisme, et la décision prise en première instance administrative qui deviendra définitive par l’effet de ces délais peut encore être attaquée devant le Conseil pour les contestations des autorisations. Sommaire 9 Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice que le concept du permis tacite n’est pas compatible avec le droit de l’Union européenne. La Cour de justice ne s’est toutefois pas prononcée sur le mécanisme du rejet tacite. Les directives invoquées dans le moyen ne s’opposent pas à un tel mécanisme juridique. Sommaire 10 Sans qu’il soit nécessaire d’examiner si le permis d’environnement relève du champ d’application de la directive « services », il suffit d’observer que, conformément à l’article 13, paragraphe 4, de la directive « services », d’autres règles que l’octroi tacite sont autorisées « lorsque cela est justifié par une raison impérieuse d’intérêt général, y compris l’intérêt légitime d’une tierce partie ». En vertu du considérant 40 et des définitions contenues dans l’article 4, point 8), de la directive « services », la notion de « raisons impérieuses d’intérêt général » couvre « l’ordre public, la sécurité publique et la santé publique », le « maintien de l’ordre social » et la « protection de l’environnement et de l’environnement urbain, y compris l’aménagement du territoire ». Sommaire 11 L’article 23, paragraphe 2, de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives ne prévoit rien de plus que la possibilité d’octroyer aux établissements et aux entreprises qui envisagent de traiter des déchets des permis pour une période spécifiée et la possibilité éventuelle de renouveler ces permis. La disposition précitée ne permet nullement de déduire l’obligation, pour les Etats membres, d’introduire un système d’autorisation à durée déterminée; il peut tout au plus s’agir de la possibilité d’introduire un système d’autorisation temporaire. En outre, aucune directive européenne en matière d’environnement n’impose aux Etats membres l’obligation de ne délivrer des permis que pour une période de validité limitée. Un certain nombre de directives prévoient, par contre, une évaluation périodique des établissements. Sommaire 12 La Cour ne dispose pas d’un pouvoir d’appréciation et de décision comparable à celui des assemblées législatives démocratiquement élues. Il ne lui appartient pas d’apprécier si une mesure instaurée par le décret est opportune ou souhaitable. C’est au législateur décrétal qu’il appartient de déterminer les mesures à prendre pour concrétiser sa politique d’urbanisme et d’aménagement du territoire et le droit à la protection d’un environnement sain et de choisir à cet effet les moyens appropriés. Rien n’empêche toutefois la Cour de prendre en compte des dispositions constitutionnelles autres que celles au regard desquelles elle exerce son contrôle en vertu de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle. Il appartient dès lors à la Cour de contrôler les articles attaqués du décret sur le permis d’environnement au regard de l’article 23, alinéa 3, 4° Const., à savoir le droit à la protection d’un environnement sain, qui englobe le bon aménagement du territoire, combiné avec l’article 7bis de la Constitution, qui porte sur le développement durable que doit rechercher le législateur décrétal. Le décret sur le permis d’environnement attaqué ne porte pas atteinte aux mesures de contrôle, de maintien et de sécurité qui sont prévues dans la réglementation pertinente sur l’environnement (Titre XVI du décret du Conseil flamand du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant la politique de l'environnement) et sur l’urbanisme (Titre VI du Code flamand de l’aménagement du territoire du 15 mai 2009). En ce qui concerne la violation alléguée de l’article 23 Const. combiné avec l’article 7bis Const., par comparaison avec le permis d’urbanisme existant auparavant, il suffit de constater que le principe de la durée de validité indéterminée d’un permis d’urbanisme existait déjà. Par conséquent, il ne saurait y avoir, sur ce point, une quelconque diminution du niveau de protection. En outre, il relève du pouvoir d’appréciation du législateur décrétal de décider que le permis d’environnement à durée déterminée délivré pour l’exécution d’actes d’urbanisme constitue l’exception à la règle et que le permis d’environnement ne peut être limité dans le temps que dans un nombre de cas énumérés limitativement. Les parties requérantes ne montrent pas en quoi la limitation du pouvoir d’appréciation discrétionnaire de l’autorité délivrant le permis, découlant du fait que le décret prévoit quand un permis d’environnement peut être accordé pour une durée déterminée, pourrait entraîner un recul significatif du niveau de protection de l’environnement.

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