Bruxelles 31 mars 2017

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Revue
Numéro 4
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Bruxelles 31 mars 2017

Année 2017 Volume 2017 Numéro 4 Page 319 Langue Français Juridiction Hof van Beroep - Cour d'Appel, 31/03/2017 Référence “Bruxelles 31 mars 2017”, AMEN 2017, nr. 4, 319-321 Résumé Sommaire 1 1. Dans cet arrêt, la Cour d’appel de Bruxelles est amenée à trancher une action en responsabilité extracontractuelle introduite par les habitants de l’Oostrand contre l’État belge, afin d’obtenir réparation intégrale du dommage résultant de l’utilisation intensive de la piste 02 à l’atterrissage suite au plan « Anciaux bis », adopté en 2004. Par un jugement du 14 avril 2011 dont appel, le Tribunal de première instance de Bruxelles avait déclaré la demande fondée dans son principe à l’égard de l’État belge et non fondée à l’égard de la S.A. Brussels Airport Company. Les griefs principaux émis à l’encontre de l’État belge portent sur l’utilisation intensive de la piste 02 et la modification des règles relatives aux limites de vent, sans aucune étude préalable suffisante, et sans mise en oeuvre de mesures concrètes d’accompagnement (mesures d’insonorisation, proposition de rachat d’immeubles, etc.), et ce contrairement à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme (ci-après, « CEDH »), aux articles 22 et 23 de la Constitution et aux articles 1382 et 1383 du Code civil. 2. D’emblée, la Cour souligne que le litige a trait « au juste équilibre », « entre les contraintes fondamentales de l’exploitation de l’aéroport que sont (i) la sécurité, (ii) l’intérêt économique et (iii) la protection de l’environnement ». 3. Avant de s’attaquer au fond, la Cour rejette, notamment, l’exception d’irrecevabilité, soulevée par l’État belge, qui considère que les fautes invoquées seraient prescrites, sur base de l’article 100, 1°, des lois coordonnées du 17 juillet 1991 sur la comptabilité de l’État. Pour ce faire, il est rappelé que la personne lésée doit avoir eu connaissance du dommage ou de son aggravation et de l’identité de la personne responsable et qu’il est principalement reproché à l’État belge une omission fautive. Or, la Cour relève, à juste titre, que le délai de prescription d’une omission fautive ne court pas tant que la faute persiste. 4. Sur le fond, il est tout d’abord rappelé, conformément à une jurisprudence désormais bien établie, que les articles 1382 et 1383 du Code civil s’appliquent aux autorités administratives. La Cour résume ce régime de la manière suivante : « (…), lorsqu’il statue sur une demande d’indemnisation du préjudice résultant du comportement prétendument fautif d’une autorité administrative, le juge doit effectuer un contrôle de légalité plein et entier de l’acte de l’autorité administrative, ce qui implique de vérifier par exemple si les règles de procédure ont été respectées, si l’autorité était bien compétente, si elle a respecté les obligations déterminées qui s’imposaient à elle, si elle a correctement examiné les faits. L’erreur manifeste d’appréciation ne concerne que l’étape au cours de laquelle l’autorité dispose effectivement d’un choix. En ce cas, il s’agit de vérifier si elle a exercé d’une manière qui serait manifestement déraisonnable ». 5. Elle rappelle ensuite que l’article 8 de la CEDH ne consacre pas en tant que tel un droit à un environnement sain et calme mais que des atteintes directes et graves, telles que le bruit, peuvent affecter le droit au respect à la vie privée et au domicile, consacré par cette disposition, qui comporte (i) non seulement un volet matériel pour lequel l’État jouit d’une marge d’appréciation étendue, (ii) mais en outre un volet procédural qui impose au juge d’examiner l’ensemble des garanties procédurales dont dispose les individus concernés pour déterminer si l’État n’a pas outrepassé les limites de sa marge d’appréciation. 6. Poursuivant, la Cour juge que : « la responsabilité de l’État peut résulter (i) du fait qu’il n’a pas réglementé cette activité de manière propre à assurer le respect des droits consacrés par l’article 8 de la CEDH, (ii) du fait que les décisions de l’État doivent être vues comme une ingérence directe dans l’exercice par les personnes concernées du droit garanti par l’article huit de la CEDH ». Pour être légale, « l’ingérence de l’État doit : – être prévue par la loi, – poursuivre un but légitime et – ménager un juste équilibre entre les intérêts en présence. Ces trois conditions sont cumulatives », nous dit la Cour. 7. Concernant la matérialité des faits allégués, la Cour se sert des normes de l’OMS comme valeur guide, dont elle relève que la valeur scientifique n’est pas contestée par l’État belge – qui, de manière contradictoire, a utilisé ces valeurs comme normes de référence dans ces groupes de travail –, et juge que le bruit généré au-dessus des habitations sous le couloir d’approche de la piste 02, par le passage d’un avion lorsqu’il atterrit sur cette piste est une nuisance grave pouvant porter atteinte à la santé des personnes concernées et à leur vie privée et familiale. En s’appuyant, notamment, sur l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 1er juin 2005, la Cour va jusqu’à préciser qu’il ne peut être tenu compte, dans l’appréciation des nuisances sonores de la « tolérance » de 10 à 15 dépassements des limites maximales de bruit, « quelque soit leur intensité », sous peine de vider les recommandations de l’OMS de leur substance et de porter gravement atteinte aux droits fondamentaux. Examinant ce PRS, la Cour constate que la piste 02 était utilisée de manière exceptionnelle avant le plan « Anciaux bis », et que l’augmentation considérable de la fréquence d’utilisation de la piste 02 à l’atterrissage à partir de 2004 est établie (doublement le jour, plus du triple la nuit). La Cour relève encore qu’il ne résulte pas des pièces des parties relatant l’utilisation historique des pistes de l’aéroport, que le facteur d’atténuation du bruit a été pris en compte pour établir le PRS. La Cour juge enfin que : « les instructions de l’État belge à Belgocontrol ne sont pas de simples ‘lignes de conduite directives’ : elles ont un caractère impératif (en ce sens, arrêt du 7 février 2008 du Conseil d’État, n° 179.385, p. 20 ; arrêt du 17 novembre 2008, n° 187.998, p. 53) ». Elle conclut sur ce point en considérant que l’augmentation de la fréquence de l’utilisation de la piste 02 est bien imputable à l’État belge suite aux décisions dont griefs, indépendamment de l’évolution des conditions climatiques et de la marche d’appréciation dont dispose Belgocontrol. 8. Concernant la faute, la Cour relève que selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme l’ingérence « prévue par la loi » est celle qui a une base légale suffisamment prévisible et accessible, « c’est-à-dire énoncée avec assez de précision pour permettre à l’individu – en s’entourant au besoin de conseils éclairés, de régler sa conduite ». 9. S’agissant de la condition de légalité, elle constate que les griefs émis par les intimés résultent de la combinaison de plusieurs décisions prises par l’État belge dont les instructions du 23 août 2003, qui ne satisfont pas à la condition de « loi accessible ». En effet, il ne ressort d’aucun élément du dossier ni que cette instruction a été publiée ni que le médiateur en a été informé comme le prévoit pourtant l’article 3 de l’arrêté royal du 15 mars 2002. La Cour juge que, contrairement à ce qu’expose l’État belge, la violation du droit interne n’est pas une condition nécessaire au constat de la violation de l’article 8 de la CEDH. 10. S’agissant du but légitime, si la Cour relève que si certaines instructions poursuivent un but légitime, il n’en va pas de même des instructions relatives à l’utilisation sous-préférentielle de la piste 02 (principe de renversement) dont le but ne ressort ni de la décision elle-même ni des instructions suivantes. De même, après avoir constaté que les limites de vent arrière pour la piste 25 ont varié quatre fois pendant la période litigieuse, si cette variation peut, dans le principe, être légitimement motivée par un but de sécurité, ce but légitime n’est cependant pas systématiquement établi. Ainsi, « l’État belge n’explique pas et ne justifie donc pas le maintien de ces paramètres de calcul lorsque la limite de vent arrière était égale ou inférieure à 8N, alors que la limite de vent arrière de 8N, sans rafale, appliquée sur les pistes 25 pendant 20 ans (…) n’avait posé aucun problème de sécurité ». Par ses décisions, l’État belge a donc violé l’article 8 de la CEDH, la mesure n’étant ni légitime ni nécessaire à partir de février 2004. 11. S’agissant du juste équilibre entre les intérêts en présence, la Cour examine la problématique, tout d’abord, sous l’angle procédural, et ensuite, sous l’angle du contenu matériel des décisions dont griefs. 12. Sous l’angle procédural, la Cour souligne que, dans les arrêts Hatton II et Flamenbaum, les décisions de rejet des recours avaient été prises, par la CEDH, sur base du constat que les procédures adoptées en matière de survol avaient été précédées (i) d’une série d’enquêtes et d’études menées sur une longue période (ii) d’une participation du public et (iii) de la possibilité de contester ultérieurement les décisions prises. 13. Or, en l’espèce, « en décidant l’utilisation préférentielle de la piste 02 à l’atterrissage sans étudier à l’avance et de manière appropriée ses effets sur les droits fondamentaux des intimés habitant sous le couloir d’atterrissage la piste 02, l’État belge a violé, à leur égard, l’article 8 de la CEDH (examen sous l’aspect procédural) ». 14. Sous l’angle matériel, la Cour fait à nouveau la comparaison avec les arrêts Hatton II et Flamenbaum. Or, constate la Cour « pour l’essentiel, les mesures prises en considération par la Cour EDH (…) sont absentes en ce qui concerne les instructions du 28 février 2004 du ministre de la mobilité relative à l’utilisation préférentielle de la piste 02 : – les atterrissages préférentiels sur la piste 02 ont lieu trois nuits par semaine dont la nuit du vendredi au samedi (3h– 6h) ; le jour, un samedi sur deux (6h-17h), – la procédure de moindre bruit ne peut être appliquée à l’atterrissage sur la piste 02, – le programme d’isolation ou d’expropriation des personnes les plus exposées aux nuisances sonores est resté au stade théorique après l’abandon du modèle de concentration le 24 janvier 2003 (…) ; – Il n’est pas même allégué que l’État belge a décidé et mis en oeuvre une politique d’isolation des habitations ou d’expropriation des personnes les plus exposées aux nuisances sonores ». 15. La Cour tire les mêmes constats concernant les décisions relatives à l’utilisation sous-préférentielle de la piste 02 et aux limites de vent. 16. Les fautes alléguées à l’encontre de l’État belge pour la période s’étalant de février 2004 au 31 décembre 2011 sont donc considérées comme étant établies. Pour le surplus, la Cour réserve à statuer, notamment, en ce qui concerne la ou les fautes de l’État belge après le 31 décembre 2011, et le dommage de chaque intimé en lien causal avec les fautes de l’État belge. La Cour précise sur ce dernier point que « la réclamation d’une indemnisation forfaitaire identique pour chacun des intimés pris individuellement, sans aucune distinction tenant à leur âge, à leurs occupations, à l’emplacement exact de leur habitation dans la courbe de niveau de bruit, à l’occupation effective des lieux (et pendant quelle durée), etc. est contraire au principe de la réparation du dommage ». Elle invite donc les intimés à lui apporter plus de précisions sur ces différents éléments pour pouvoir établir le dommage et le lien causal. Sommaire 2 L’article 807 C. jud. prévoit qu’une demande dont le juge est saisi peut être étendue ou modifiée si les conclusions nouvelles, contradictoirement prises, sont fondées sur un fait ou un acte invoqué dans la citation, même si leur qualification juridique est différente. Une demande virtuellement comprise dans la citation n’est cependant pas une demande nouvelle. Bien que les intimés n’aient pas, dans leur citation, critiqué d’autres instructions ministérielles que le plan Anciaux bis et dans leur intervention volontaire, ils se plaignaient très clairement de l’absence de mesures d’accompagnement pour l’utilisation accrue de la piste d’atterrissage 02 et avaient l'intention de faire constater par le juge que l’État belge n’avait pas respecté ses obligations en vertu de l’article 8 Conv. eur. D.H. et des articles 22 et 23 de la Constitution en utilisant, à partir de 2004, la piste d'atterrissage 02 intensivement et sans mesures d'accompagnement. La demande d’indemnisation du dommage résultant de l’utilisation intensive de la piste d’atterrissage à la suite des instructions ministérielles successives telles que précisées dans leurs conclusions est virtuellement comprise dans la citation introductive et la requête en intervention volontaire. Sommaire 3 Lorsque le juge doit statuer sur une demande d’indemnisation d’un dommage résultant d’une manière d'agir prétendument fautive d’une administration, il doit procéder à un contrôle complet de la légalité de l’acte de l’administration, ce qui implique notamment de vérifier si les règles de procédure ont été respectées, si l’autorité était bien compétente, si elle a respecté les obligations précises qui lui incombaient et si elle a correctement examiné les faits. L’erreur manifeste d’appréciation concerne exclusivement la phase où l’autorité dispose effectivement de possibilités de choix. Cela revient à vérifier si elle a agi d'une manière manifestement déraisonnable (articles 1382 et 1383 C. civ.). Sommaire 4 Lorsque les nuisances sonores ne sont pas directement causées par l’État ou ses subdivisions mais résultent de l’activité de compagnies aériennes privées, la responsabilité de l’État peut résulter (i) du fait qu’il n’a pas réglementé cette activité de manière à ce que les droits garantis par l’article 8 Conv. eur. D.H. soient respectés ou (ii) du fait que les décisions de l’État doivent être considérées comme des ingérences directes dans l’exercice, par les personnes concernées, du droit garanti par l'article 8 Conv. eur. D.H. (article 22 Const.). Sommaire 5 Les normes de bruit contenues dans les recommandations de l’Organisation mondiale de la santé, dont le caractère scientifique n’est pas contesté, sont pertinentes pour apprécier la gravité des nuisances sonores dont se plaignent les intimés. Le respect d'un niveau sonore de 45 dB (A) LAmax, avec un maximum de 10 à 15 dépassements d'intensité limités par nuit, est de nature à assurer un bon repos nocturne. Ces valeurs n’ont pas été respectées. Sommaire 6 L’utilisation intensive de la piste d’atterrissage 02 à partir de 2004, la gravité des nuisances sonores y afférentes pour les intimés et la situation spécifique des personnes vivant sous le couloir d’approche de cette piste d’atterrissage constituent une ingérence dans les droits des intéressés, que ceux-ci puisent dans l’article 8 Conv. eur. D.H. Une ingérence est toutefois autorisée si elle est prévue par la loi, si elle poursuit un but légitime et si l’État préserve un juste équilibre entre les intérêts présents. En l’espèce, l’instruction ministérielle du 23 août 2003 portant modification des paramètres de calcul des limites de vent est illégale à défaut de publication. En maintenant les instructions du 26 août 2003, après l'abaissement, en février 2004, de la limite pour vent de dos à 8 N, rafales de vent incluses, sur la piste 25, l’État belge a violé l’article 8 Conv. eur. D.H. parce que la mesure n’était ni légitime ni nécessaire à partir de février 2004. En décidant, le 28 février 2004, d’utiliser la piste d’atterrissage 02 de manière préférentielle, l'État belge n’a pas recherché un juste équilibre entre les intérêts en présence parce qu’il n’a pris aucune mesure d’accompagnement pour les intimés qui résident sous le couloir d’approche de la piste 02 et les a exposés de manière spécifique à de graves nuisances sonores. L’État belge a violé l’article 8 Conv. eur. D.H. pendant la période allant de février 2004 au 31 décembre 2011. Sommaire 7 L’utilisation intensive de la piste d’atterrissage 02 sans mesures d’accompagnement constitue une faute dans le chef de l’État belge. Les intimés doivent, pour avoir droit à une indemnisation, démontrer le lien causal et le dommage subi. L’estimation forfaitaire du dommage n’est à l’ordre du jour que si la réalité du dommage est établie. Demander une indemnité forfaitaire identique pour chacun des intimés, sans tenir compte de leur âge, de leurs activités, de la localisation exacte de leur habitation, de l’utilisation effective des lieux et de sa durée, est contraire aux principes en matière d’indemnisation. Sommaire 8

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